Province: dalle origini ad oggi

 

Alzi la mano chi non ha mai sentito parlare delle Province. Probabilmente si avranno difficoltà a comprenderne il ruolo e le funzioni, ma sicuramente il bombardamento mediatico cui siamo sottoposti ultimamente ha fatto sorgere alcune – importanti – domande su cosa siano e se veramente sono utili tali Enti.

Analizzando la legislazione degli ultimi mesi, sembra infatti che il Governo Monti abbiamo una particolare avversione per l’ente locale provinciale, in quanto già a partire dal decreto c.d. “Salva Italia” ha, a più riprese, tentato di intervenire sulla materia.

Un Ente funzionale solo ad un’esigenza storica remota? Le Province nascono con il Regio Decreto n. 3702/1859 (c.d. Decreto Rattazzi), che ne definì le linee organizzative essenziali sulla base del modello francese napoleonico del 1800, con il quale veniva introdotto un modello piramidale di gestione del territorio nazionale. Ed invero, a capo di ciascun Dipartimento era posto un Prefetto, coadiuvato da un Consiglio generale dipartimentale e un Consiglio di prefettura; ogni Dipartimento era poi ripartito in Distretti, guidati da un sottoprefetto (affiancato a sua volta dal Consiglio distrettuale) ed in Comuni con a capo un sindaco ed un Consiglio municipale.

La piramide istituzionale così ricostruita consentiva ai Ministri di tenere sotto controllo l’intero territorio nazionale grazie all’opera svolta dai loro rappresentanti (Prefetto e Sindaco). Ebbene, se un tale assetto poteva essere funzionale nel Regno Sabaudo, palesemente sorto e sviluppatosi secondo modelli e canoni della Francia di Napoleone, con l’unificazione della Penisola si poneva il problema di saggiare l’estendibilità della disciplina ad altre esperienze storiche ed istituzionali, anche sulla scorta delle rivendicazioni autonomiste che avevano portato alla formulazione di un “Decreto Pinelli” (ottobre 1848) che sintetizzava le istanze partecipative con l’esigenza di governo unitario del territorio piemontese.

Il Ministro Rattazzi, sfruttando i pieni poteri concessi a causa della guerra, introdusse quindi una “disciplina transitoria” volta a realizzare un accentramento politico giustificato con la maggiore efficienza che veniva ad essere garantita, nonché con il vantaggio che la popolazione poteva ricevere dall’avere “vicino a sé” un rappresentante dell’Autorità centrale.

Erano così nate le Province italiane, caratterizzate dall’essere un’associazione di Comuni costituita su basi tanto ampie, da provvedere alla tutela dei diritti di ciascuno, alla gestione degli interessi morali e materiali della cittadinanza, riunita in aree di interesse economico e morali abbastanza omogenee. Il Prefetto, posto a guida della Provincia, aveva infine il doppio ruolo di applicare le disposizioni nazionali sul territorio di propria competenza e di far pervenire le istanze localistiche ai vertici ministeriali.

Un passato scomodo ed inutilmente oneroso? Nonostante i numerosi tentativi di riforma ed abrogazione del sistema provinciale, le Province hanno continuato ad esistere passando dalle originali 59 alle attuali 118 (giova ricordare che tra queste, cinque hanno doppia denominazione: Carbonia-Iglesias, Forlì-Cesena, Massa e Carrara, Olbia-Tempio, Pesaro e Urbino; due una tripla denominazione: Barletta-Andria-Trani e Verbano-Cusio-Ossola) assolvendo funzioni di difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, nonché valorizzazione dei beni culturali e protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali. Rilevanti funzioni vengono altresì svolte in materia di viabilità e trasporti, caccia e pesca nelle acque interne, organizzazione dello smaltimento dei rifiuti anche realizzando azioni di rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore.

Tuttavia, nei suoi pochi mesi di vita, il Governo Monti è intervenuto più volte sull’assetto delle Province, con il decreto “Salva Italia” (d.l. n. 201/2011), con il quale mirava a modificarne gli organi e la composizione, eliminando la Giunta Provinciale e mantenendo il Presidente – eletto dal Consiglio – ed il Consiglio provinciale – composto da non più di dieci componenti, eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricompresi nel territorio della Provincia stessa.

La modifica del sistema è epocale. Le Province italiane perdono completamente la loro autonomia ed il loro collegamento con il corpo elettorale, per mantenere il ruolo di (scomodi) controllori e sorveglianti attraverso l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Si elimina quindi l’autonomia che la stessa Costituzione riconosce all’Ente provinciale, prevedendo addirittura che la Regione non possa più demandare funzioni ed attività all’Ente provinciale, dovendo piuttosto trasferire ogni funzione ai Comuni, nonostante la previsione costituzionale sia chiara nel prevedere la possibilità di delega di funzioni anche alla Provincia.

Tali interventi sono stati, invero, giustificati dall’esigenza di ridurre i costi di funzionamento dell’apparato statale, tanto da portare ad un successivo intervento di soppressione delle Province introdotto nel decreto legge sulla “spending review”. Tale misura prevedeva, nella sua versione originale, la soppressione e l’accorpamento Province, al fine di ridurne il numero (si parlava addirittura di un dimezzamento) e, quindi, le spese conseguenti, secondo criteri di dimensione territoriale ed in relazione alla popolazione residente meglio definiti in un successivo decreto ministeriale.

Eppure, la lettura della Carta costituzionale fa rilevare come il mutamento delle circoscrizioni provinciali debba seguire «un procedimento legislativo aggravato (art. 133, comma 1, Cost.) con il vincolo dell’iniziativa comunale e previo parere regionale. Alla legge della Repubblica, pertanto, spetta unicamente un ruolo di garanzia, ossia di verifica che l’eventuale revisione delle circoscrizioni provinciali esistenti o il loro accorpamento siano conformi all’interesse generale». A nulla gioverebbe quindi l’ampio ruolo riconosciuto ai Consigli delle autonomie locali (CAL), chiamati a deliberare sul piano di riparto e ad esprimere pareri (non vincolante) sulla questione.

Proseguendo nel percorso intrapreso, nonostante i numerosi dubbi sollevati, il Consiglio dei Ministri del 20 luglio ha definito i criteri per la formazione delle nuove Province, indicando un criterio quantitativo (non meno di 350 mila abitanti) ed uno territoriale (estensione territoriale non inferiore a 2.500 kmquadrati), prevedendo altresì che le città più grandi, a partire da Roma, entro la fine del 2013 diventino “città metropolitane”.

In sede di conversione, tuttavia, l’accorpamento finalizzato al dimezzamento delle Province è stato modificato in un «riordino» secondo un’ipotesi approvata dal CAL e trasmessa al Governo dalla Regione. Sennonché il mutamento lessicale non muta la sostanza del provvedimento, atteso che bisognerà comunque rispettare i requisiti minimi indicati dal Governo.

Un futuro incerto con qualche spiraglio. La manovra governativa è chiara e irrefrenabile: bisogna ridurre il numero delle Province italiane. Che si chiami accorpamento ovvero riordino poco cambia, i criteri applicativi non mutano. Al contrario, si ingenera nel cittadino la sensazione di venire “preso in giro” da un Governo tecnico e poco attento alle esigenze della popolazione.

Sì, perché gli originari requisiti (1859) di omogeneità territoriale ed economica che avevano portato alla costituzione delle province del Regno, hanno trovato conferma nell’esperienza successiva, che ha visto sorgere nuove realtà provinciali per mantenere antiche ed ataviche rivalità (si pensi al contrasto tra Pisa, Lucca e Livorno), retaggi storici (basti pensare ai Gonzaga di Mantova ovvero ai duchi d’Este che fecero da mecenati al Tasso), ovvero ancora per motivi meramente economici ed utilitaristici (di recente si rileva come alcuni Comuni abbiano richiesto l’annessione ad altra Provincia per poter usufruire del marchio IGP o DOP).

A nulla giovano le – sia pure meritorie – intenzioni di risparmio avanzate dal Governo a giustificazione dell’intervento atteso che il riordino degli Enti comporterà un necessario riordino del personale e delle strutture, che dovranno essere rassegnati agli Enti locali superstiti, con conseguente esubero di personale e necessario blocco delle assunzioni per alcuni anni. A ciò si aggiungano gli incentivi alla “rottamazione dei dipendenti” (anticipando gli scalini per il pensionamento), che a sua volta comporta un aumento delle spese a carico della Previdenza statale.

Quale soluzione perseguire? Indubbiamente il criterio di riordino delle Province, così come riformulato, potrebbe consentire ai CAL di individuare i presidi “forti” (da un punto di vista storico, culturale ed economico) che si intenderà mantenere e riordinare le Province sotto questi nuclei di rilievo piuttosto che seguendo un asettico criterio di attrazione sotto il capoluogo che presenta una maggiore popolazione, senza considerare la vocazione (turistica piuttosto che industriale) delle diverse aree.

Inoltre, non si può prescindere dal rispetto della disciplina costituzionale rimettendo la proposta del CAL all’approvazione da parte dei cittadini, pur correndo il rischio di sorprese inattese come è recentemente accaduto in Sardegna in occasione della tornata referendaria del 6 e 7 maggio, che ha portato all’eliminazione delle Province di Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra e Olbia-Tempio istituite nel 2001. Il corpo elettorale, ben lontano dalla massa di manzoniana memoria, può quindi validamente indicare e selezionare i profili ed ambiti nei quali sarebbe opportuno intervenire per ridurre le spese (e gli sprechi) delle Amministrazioni, nel pieno rispetto del principio di autodeterminazione dei popoli che deve costituire il necessario presupposto per qualsiasi intervento di riorganizzazione dell’apparato statale.

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