Difesa e spese: oltre la demagogia, paralisi e insostenibilità

 

2000px-Flag_of_the_Italian_Defence_minister.svgTre settimane dopo la presentazione del Documento Programmatico Pluriennale per la Difesa per il triennio 2014–2016, è possibile tracciare un profilo delle presenti e future spese dedicate al comparto militare, tenendo però presenti alcuni fattori dell’attuale quadro di riforma, come il lavoro del Commissario Straordinario per la Revisione della Spesa Carlo Cottarelli, la legge № 244/12 («riforma Di Paola») e l’elaborazione del Libro Bianco della Difesa. Per quanto riguarda la spending review, non è possibile al momento scendere maggiormente in profondità (soprattutto per quanto concerne il medio termine) rispetto alle informazioni ch’emergono periodicamente, poiché i programmi dettagliati di riforma per il resto del triennio saranno esplicitati solo a settembre: la biblica attività di Cottarelli è in fieri. Possiamo invece trattare congiuntamente la riforma Di Paola e la difficile gestazione del Libro Bianco, in quanto entrambe parti del piú generale percorso di riforma dello strumento militare italiano avviato al termine della guerra fredda per trasformare gli apparati bellici in dispositivi meglio rispondenti alla nuova configurazione internazionale. In questo contesto pesò molto il Concetto strategico della NATO scaturito dal vertice di Roma (1991): le riforme, le riorganizzazioni, le semplificazioni e i tagli da allora portati (faticosamente) avanti vanno inseriti in questo disegno di piú ampio respiro. La legge № 244/12 ha delegato al governo la funzione legislativa in merito alla revisione dello strumento militare a fronte di necessità sempre piú pressanti e irrimandabili. Il Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa, in fase d’elaborazione (sarà licenziato entro la fine dell’anno) presso il governo e la Difesa, dovrebbe definire il duo «fini–mezzi» e il quadro strategico circa gli scopi, la composizione e l’impiego delle forze armate italiane del futuro. Altamente rappresentativa dell’incapacità italiana di produrre una visione chiara, seria e di lungo periodo della politica militare è la mancanza d’un tale documento programmatico dal lontano 2002 (i precedenti furono nel 1977 e nel 1985). Per il momento s’è tenuto un convegno d’alto profilo sulla «sicurezza internazionale e la difesa» presso il Centro alti studi per la difesa (CASD).

Circa le necessità di riforma, gli obiettivi da raggiungere e i modelli da implementare, sono state espresse autorevoli analisi da think tank e ricercatori. In questa sede ricordiamo che gli effetti di questa (tardiva) riforma potrebbero slittare a causa di questioni tecniche d’implementazione e generare i loro effetti troppo tardi per incidere sui gravi scompensi da sempre rilevati dagli specialisti del settore, rischiando di portare a una paralisi delle capacità operative e di gestione delle emergenze. La necessità di provvedere a rapidi tagli minerebbe alle fondamenta — nell’arco temporale intercorrente tra i tagli e gli effetti concreti di rimodulazioni, accorpamenti e riassetti organizzativi — la sostenibilità stessa delle forze armate. Tra le disfunzioni maggiori e piú note, troviamo quelle relative al settore del personale, caratterizzato da una «testa» enorme rispetto al «corpo» (truppa vera e propria), con un quantitativo realmente impiegabile non superiore alle 30.000–40.000 unità (su meno di 180.000 militari) e con truppe dispiegabili all’estero per missioni temporalmente prolungate ancora inferiori. (Nel 2014 vi saranno mediamente in missione 5.564 militari; in passato hanno raggiunto punte di 12.500, ossia buona parte della capacità di dispiegamento internazionale.) La riforma Di Paola prevede a regime (nel 2024) 150.000 militari (anziché 190.000), anche se i problemi rimangono quelli di sempre: i gravi squilibri del personale (famosa è la megaeccedenza di ~30.000 marescialli) e la difficoltà nel gestire gli esuberi (sono previsti transiti ad altre amministrazioni, part time, mobilità, &c). Inoltre, l’iter parlamentare ha snaturato — come di norma — lo spirito della legge del 2012, rendendo il procedimento di riduzione degli organici (soprattutto d’ufficiali e sottufficiali) non del tutto soddisfacente.

Per procedere all’analisi del bilancio, classifichiamo le voci della spesa complessiva mediante suddivisioni tecnico-finanziarie: Funzione Difesa, Sicurezza del Territorio, Funzioni Esterne e Pensioni Provvisorie del Personale in Ausiliaria. La prima attiene a risorse e compiti d’Esercito, Marina e Aeronautica (piú la Componente Interforze); la seconda (ex Funzione Sicurezza Pubblica) agli stanziamenti per l’Arma dei Carabinieri; la terza ai compiti non istituzionali affidati alle forze armate; la quarta al personale militare in ausiliaria. Le spese per la Difesa in senso proprio sono quindi quelle relative alla prima funzione, a sua volta da suddividere nei capitoli di spesa Personale, Esercizio e Investimento: il primo, relativo agli stipendi; il secondo, alla funzionalità dello strumento militare; il terzo, all’ammodernamento dei sistemi d’arma e alla ricerca.

Lo stanziamento complessivo per il 2014 è pari a 20,3123 miliardi d’euro (−1,88% rispetto al 2013, e l’1,267% del PIL nominale 2014). Quelli relativi al 2015 e al 2016 ammontano, rispettivamente, a 20,0552 e 20,0047 miliardi d’euro.

 

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Fonte: Documento Programmatico Pluriennale per la Difesa per il triennio 2014–2016.


 

Per la Funzione Difesa, sono iscritti a bilancio 14,0769 miliardi d’euro (−2,33% sul 2013, e destinati a contrarsi leggermente nel biennio successivo), cosí da ripartire: spese per il Personale militare e civile pari a 9,5115 miliardi (−1,77%); spese per l’Esercizio pari a 1,3447 miliardi (+0,76%); spese per l’Investimento pari a 3,2207 miliardi (−5,14%).

 

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Fonte: Documento Programmatico Pluriennale per la Difesa per il triennio 2014–2016.


 

Tuttavia, l’aggregato «spesa per la Difesa» cosí come presentato è assolutamente insoddisfacente, in quanto poco rappresentativo delle attività puramente militari. Occorre pertanto sottrarre le voci che poco o nulla hanno a che fare col settore e inserirne di nuove. L’importo cosí riclassificato — districandosi tra codici, legende, stralci, omissis e addendum e indagando le voci di spesa disperse nei vari Portafogli — risulta da decurtare degl’importi relativi ai Carabinieri, all’Ausiliaria, alle Funzioni Esterne, e da incrementare dei fondi stanziati per le missioni internazionali (al momento ~550 milioni d’euro, e tendenzialmente poco piú d’1 miliardo d’euro l’anno) e di quelli relativi al comparto hi-tech nei conti del Ministero dello Sviluppo Economico (MiSE). Il nuovo importo risulta pari a 17,2519 miliardi d’euro (l’1,08% del PIL), con una discreta contrazione rispetto ai 20,3123 miliardi d’euro teorici. (Per semplicità, non si considerano qui i 192,4 milioni d’euro d’accantonamenti resi indisponibili discendenti dal D.L. 35/2012 e dalla Legge di Stabilità 2014, come modificata dal D.L. 4/2014, che diminuirebbero ulteriormente i fondi.) Come noto, la NATO ha un target/benchmark di spesa pari al 2% del PIL.

L’Istituto internazionale di ricerche per la pace di Stoccolma (SIPRI), think tank di riferimento per l’àmbito delle spese militari, certifica per l’Italia spese militari in crollo dal 2004 al 2013 per un complessivo 26%.

 

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Fonte: Trends in world military expenditure, 2013, SIPRI Fact Sheet.


 

Lo stallo della voce Esercizio deriva dall’impossibilità d’ulteriori compressioni a un capitolo di spesa già falcidiato nei periodi precedenti (−29% dal 2009 al 2013). Senza contare che le riduzioni percentuali fin qui presentate sono calcolate in termini nominali (anziché reali): ad esempio, in termini costanti 2009, la voce Esercizio è diminuita del 34,3%. Le necessità dovute alle tempistiche del contenimento della spesa cozzano coi tempi tecnici affinché inizino a prodursi gli effetti delle riforme al personale, coll’unico risultato d’intaccare l’unica voce aggredibile (Esercizio), che disgraziatamente è quella che versa nello stato piú critico. Il versante Esercizio è ritenuto essenziale in quanto pilastro su cui si basa il funzionamento concreto delle forze militari (addestramento, carburante e manutenzione per mezzi e piattaforme d’arma, &c). Come può assolvere le proprie funzioni un apparato cui scarseggia letteralmente il carburante per automezzi e aerei? Come può mantenere margini di prontezza ed efficienza per rispondere a minacce o emergenze? Ma l’appiattimento delle spese di funzionamento a favore del personale non è peculiarità delle tre Forze canoniche: relativamente alla Funzione Sicurezza del Territorio (Carabinieri), il 95% del bilancio se ne va in stipendi, un magrissimo 4,17% per l’esercizio e lo 0,83% in investimenti.

Ricapitolando: l’importo corretto delle «spese per la Difesa» è in realtà minore di quello a bilancio, l’importo ricalcolato è comunque ampio rispetto alla Funzione Difesa strettamente intesa (nel 2012 essa era lo 0,87% del PIL italiano ma l’1,49% di quello francese, l’1,2% di quello tedesco e il 2,08% di quello britannico), e la Funzione Difesa è caratterizzata da forti squilibri. Questi ultimi sono principalmente dovuti al critico ipofinanziamento dell’Esercizio, caratterizzato da gravi difficoltà nel sostenere finanziariamente le elementari attività di carattere manutentivo ordinario dei mezzi, materiali e sistemi, e costretto a ridurre all’osso l’addestramento. Ben lungi dal raggiungere il leggendario equilibrio «50–25–25» (50% Personale, 25% Investimenti e 25% Esercizio), le proporzioni interne della Funzione Difesa ammontano per il 2014 rispettivamente al 67,6%, 22,9% e 9,5%. E i dati 2015–2016 índicano che la voce Personale, nonostante le «manovre correttive», arriverà a rappresentare addirittura il 70% del totale. Considerando invece come Investimenti gl’importi in capo al MiSE, si calcolano le seguenti proporzioni: 58,5%, 33,2% e 8,3%. In entrambi i casi, si nota un peso eccessivo degli stipendi — derivante dal ben noto uso degli apparati di sicurezza in ottica «welfaristica» — e una forte criticità per le spese di funzionamento delle nostre forze armate.

In conclusione, possiamo evidenziare come vi siano teoricamente possibilità di produrre risparmi al bilancio (soprattutto riportando in equilibrio la voce Personale), ma anche gravi difficoltà nel realizzare tale obiettivo. È questo un vicolo cieco dato da una sciagurata doppia impossibilità: quella d’attuare rapidi tagli al personale e quella di tagliare gl’investimenti (per non sprecare le risorse precedentemente stanziate per i vari programmi); tutto ciò pone le spese d’Esercizio «in prima linea» rispetto ai tagli al bilancio. Come da tempo avvertono specialisti e militari, questo trend è semplicemente non piú sostenibile, giacché non si può rinunciare all’operatività delle forze militari. Si pensi, per esempio, che il budget attuale non permette l’addestramento avanzato della truppa, ma solo quello di base. (Il primo è garantito solo per i militari inviati in missione.) Una parte dell’attuale stallo politico-economico tra governo e ministeri riguardo all’àmbito militare (inchiesta sugli F-35, lungaggini nella produzione di Linee guida e Libro Bianco, spending review del Commissario, incertezza su nuove norme e nuovi tagli, &c) deriva dagli strettissimi margini di manovra esistenti tra un sistema quasi alla paralisi e fortissime pressioni finanziarie e politiche. A ogni modo, vanno al piú presto trovate soluzioni al riguardo, prima che siano irrimediabilmente compromesse le capacità operative delle forze armate.

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